COP28: Die Klimafinanzierung steht im Mittelpunkt der Verhandlungen

Wenn der diesjährige UN-Klimagipfel (COP28) Ende November in Dubai beginnt, wird nicht weniger als die Zukunft der Klimafinanzierung im Rahmen des Klimaregimes auf der Tagesordnung stehen, und damit auch die Frage der Gerechtigkeit und ob die Verpflichtung der Industrieländer, die Entwicklungsländer mit neuen und zusätzlichen, angemessenen und vorhersehbaren Finanzmitteln zu unterstützen, um die Klimabemühungen dringend voranzutreiben, weiterhin gilt oder ob sich der Übergang vom Multilateralismus zum Voluntarismus beschleunigt. Ob es bedeutende Zusagen der Industrieländer in Dubai für die Anfangskapitalisierung des neuen Loss & Damage Fund geben wird, muss als deutlicher Lackmustest gesehen werden, insbesondere weil sie jede historische Verantwortung und Verpflichtung zur Unterstützung zur Adressierung von Verlusten und Schäden ablehnen.

Grundsätzlich geht es darum, die abhanden gekommene Vertrauensbasis zu stärken und den internationalen Klimaprozess wieder in Schwung zu bringen. Dies geschieht zu einem Zeitpunkt, an dem die erste kollektive Bewertung der Fortschritte bei der Umsetzung des Pariser Abkommens, die Globale Bestandsaufnahme (GST), auf der COP28 mit einer ernüchternden Bilanz des Rückstands bei den globalen Bemühungen um eine Begrenzung der Erderwärmung auf 1,5 Grad abgeschlossen wird. Die rasche Aufstockung der Quantität und Qualität der Klimafinanzierung ist untrennbar mit der ambitionierten Steigerung der Maßnahmen in den nächsten fünf Jahren bis zur nächsten GST verbunden. Angesichts der Tatsache, dass 2023 wahrscheinlich das wärmste Jahr in der Geschichte sein wird, eine nicht enden wollende Reihe von verheerenden extremen Wetter- und Klimaereignissen auf der ganzen Welt zu verzeichnen ist und sich die Verschuldung von immer mehr klimaanfälligen Ländern verschlimmert, muss die COP28 unter der neuen Präsidentschaft der Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) Maßstäbe für die Bereitstellung neuer und zusätzlicher Finanzmittel setzen, um den Energiewende zu erneuerbaren Energien zu beschleunigen, das Leben und die Lebensgrundlagen der Menschen angesichts der sich verschärfenden Klimaauswirkungen zu schützen und ihnen dabei zu helfen, nach den bereits verheerenden Verlusten und Schäden wieder aufzubauen.

Die Agenda hinter der COP28-Agenda

Noch bevor die Verhandlungen offiziell beginnen, könnten mehrere Vorschläge für neue Tagesordnungspunkte, die sich auf strittige Fragen im Zusammenhang mit der Klimafinanzierung konzentrieren, zu einem langwierigen Kampf um die Tagesordnung führen - und damit zu einem möglichen Stillstand gleich zu Beginn der zweiwöchigen Klimaverhandlungen. In den Vorschlägen für die

Tagesordnung steht das Anliege der Industrieländer, die Anpassung aller Finanzströme an die Ziele des Pariser Abkommens im weiteren Sinne zu erörtern (z. B. durch einen von der EU vorgeschlagenen neuen Tagesordnungspunkt zu Artikel 2.1 (c)), dem Interesse der Entwicklungsländer gegenüber, die Grundsätze der Gerechtigkeit und der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung und der entsprechenden Fähigkeiten (common but differentiated responsibilities and respective capabilities, CBDR-RC) als Grundlage für die Umsetzung des Pariser Abkommens aufrechtzuerhalten, die somit für alle relevanten Verhandlungen zur Klimafinanzierung gelten (durch die Forderung nach einem Tagesordnungspunkt zur Operationalisierung der CBDR-RC in Bezug auf Artikel 2.2). Die Entwicklungsländer könnten auch zusätzliche Tagesordnungspunkte zur versprochenen Verdopplung der Anpassungsfinanzierung und zur dringenden Aufstockung der Unterstützung für ehrgeizigere Minderungsmaßnahmen beantragen, während die Vereinigten Staaten einen Tagesordnungspunkt zur Überprüfung des Finanzierungsmechanismus (und der damit verbundenen Institutionen und Verpflichtungen) im Rahmen des Pariser Abkommens fordern könnten. Die Entschärfung dieses Verhandlungsminenfeldes wird ein früher Test für die klimadiplomatischen Fähigkeiten des COP28-Vorsitzes sein.

Operationalisierung und Kapitalisierung des neuen Loss & Damage Fund

Ein Kernelement des Dubai-Pakets für die COP28 wird die Verabschiedung von Empfehlungen für neue Finanzierungsvereinbarungen zur Bewältigung von Verlusten und Schäden sein, und vor allem die Verabschiedung eines Verwaltungsinstruments für einen neuen Loss & Damage Fund. Diese wurden erst Anfang November als Teil eines Pakets angenommen, das in letzter Minute ein Scheitern des achtmonatigen Prozesses im Rahmen des Übergangsausschusses (Transitional Committee, TC) verhindern sollte, der von der COP27 in Ägypten beauftragt worden war, der COP28 Konsensvorschläge zu unterbreiten. Mit dem Kompromiss, mit dem das Mandat des TC abgeschlossen wurde, sind sowohl die Industrie- als auch die Entwicklungsländer aus unterschiedlichen Gründen unzufrieden.

Entwicklungs- und Industrieländer stritten sich über viele Fragen, vor allem über den Standort des Fonds als eigenständige Institution oder als Teil der Weltbank, über die Frage, wer in erster Linie in den Fonds einzahlen sollte, und darüber, welche Länder für eine Unterstützung in Frage kommen würden. Der endgültige Text, der den neuen Fonds für eine Übergangszeit von vier Jahren bei der Weltbank ansiedelt und gleichzeitig sicherstellt, dass alle Entwicklungsländer seine Mittel in Anspruch nehmen können, offenbart tiefe Spaltungen: Die Entwicklungsländer drängten auf die Anerkennung der historischen finanziellen Verantwortung der Industrieländer, während letztere, insbesondere die Vereinigten Staaten, auf ausschließlich freiwilligen Beiträgen bestanden. Trotz der Besorgnis der Entwicklungsländer, dass in dem Empfehlungspaket weder die eventuelle Größenordnung des Fonds noch die  Verpflichtung zu seiner erheblichen Aufstockung primär durch finanziellen Beiträge der Industrieländer geregelt sind, wurde der Text als ungeliebter Kompromisses angenommen. Mit den ungelösten Fragen muss sich jetzt der künftige Verwaltungsrat des Fonds befassen. Nichtsdestotrotz stellt dieses Ergebnis wahrscheinlich einen problematischen Präzedenzfall mit Auswirkungen für das anhaltende Ringen um ein gemeinsames Verständnis aller Parteien in den globalen Verhandlungen zur Klimafinanzierung dar.

Die umstrittene Frage der Finanzierungsquellen für den neuen Fonds beherrschte die Diskussionen während des gesamten TC-Prozesses und spiegelte die breiteren Debatten über die Zukunft der finanziellen Verpflichtungen der Industrieländer im Rahmen der Klimaabkommen wider. Obwohl die Entwicklungsländer auf einer Formulierung bestanden, die die historische Verantwortung und die Differenzierung der Beiträge bestätigen sollte, nahm der endgültige Text eine neutrale Haltung ein, indem er auf eine Unterstützung auf freiwilliger Basis festschrieb und jedweden Unterschied in den Zahlungsverpflichtungen der Industrie- und Entwicklungsländer deutlich abschwächte. Dieses Ergebnis, das als Rückzug von früheren finanziellen Verpflichtungen gesehen wird, läßt an der Angemessenheit der Finanzierung des neuen Fonds und seiner Operationalisierung zweifeln. Es besteht die Gefahr, dass der neue Fonds trotz seiner Einrichtung unter der Weltbank unterfinanziert bleibt. Und das obwohl die Platzierung des Fonds  von den Industrieländern als Rechtfertigung mit dem Argument angeführt wurde, dass dadurch die potenziellen Finanzbeiträge zum neuen Loss & Damage Fund maximiert würden.

Die Vereinigten Staaten, die sich auf der letzten TC-Sitzung Anfang November in Abu Dhabi zunächst geweigert hatten, dem TC-Ergebnispaket zuzustimmen, haben inzwischen ihre Bereitschaft signalisiert, den Kompromiss zu akzeptieren, was die Wahrscheinlichkeit einer Wiederaufnahme der Textverhandlungen in Dubai verringert. Andere Länder haben ebenfalls Vorbehalte geäußert, aber die Annahme des Textes als Gesamtakets durch den TC deutet darauf hin, dass eine umfassende Überarbeitung auf der COP28 unwahrscheinlich ist. Um das TC-Ergebnis zu verbessern, könnten einige Parteien stattdessen versuchen, relevante Formulierungen in andere COP28-Entscheidungen einzuspeisen, die sich mit dem Finanzierungsmandat and die Industrieländer und dem Umfang des neuen Fonds befassen. Beide fehlen im TC-Ergebnispaket, sind aber für die Klimagerechtigkeit entscheidend.

Aussagekräftige Zusagen zur anfänglichen Kapitalausstattung des Fonds auf der COP28, wie das jüngste Signal der EU, dass sie einen "signifikanten Beitrag" angekündigt hat, könnten dazu beitragen, das anhaltende Misstrauen und die Besorgnis der Entwicklungsländer abzubauen, auch wenn eine ähnliche Zusage von den Vereinigten Staaten bislang ausgeblieben ist und sich die Gräben zwischen den Industrieländern über den Umgang mit einer finanzieller Unterstützung für Verluste und Schäden zu vertiefen scheinen .

Globale Bestandsaufnahme - globaler Finanzbedarf und Realitäten

Das vielleicht wichtigste Einzelergebnis der COP28 wird die Beschluss sein, mit dem die erste globale Bestandsaufnahme (Global Stocktake, GST) formell abgeschlossen werden wird. Dabei handelt es sich um den wichtigsten Rechenschaftsprozess, der im Rahmen des Pariser Abkommens entwickelt wurde, um alle fünf Jahre zu bewerten, ob die Bottom-up-Verpflichtungen im Rahmen der nationalen Klimaschutzbeiträge (NDCs) der Länder und die damit verbundenen Umsetzungsmaßnahmen insgesamt auf dem richtigen Weg zu den Zielen des Pariser Abkommens sind, und um einen zukunftsweisenden Anstoß zu geben, die Ambitionen im nächsten Fünfjahreszeitraum zu erhöhen. Die Realität ist ernüchternd: Wie der jüngste NDC-Bewertungsbericht des UNFCCC hervorhebt, werden die globalen Treibhausgasemissionen unter den derzeitigen NDCs bis 2030 um 9 Prozent gegenüber dem Stand von 2010 ansteigen. Der Zwischenstaatliche Ausschuss für Klimaänderungen (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) hat deutlich gemacht, dass die Emissionen bis zum Ende dieses Jahrzehnts um 45 Prozent gegenüber dem Stand von 2010 sinken müssen, um das Ziel der Begrenzung des globalen Temperaturanstiegs auf 1,5 Grad zu erreichen.

Um den Emissionshöchststand vor 2030 zu erreichen, wie in dem Bericht argumentiert wird, muss der Zugang der Entwicklungsländer zu Finanzmitteln, Technologie und Kapazitätsaufbau, also zu den "Umsetzungsmitteln" (MOI), die die GST ebenfalls bewertete und deren Fehlen festgestellt wurde, massiv verbessert werden. Die NDCs der meisten ärmeren Länder sind von einer solchen Unterstützung abhängig, insbesondere von öffentlichen Finanzmitteln, die von den Industrieländern bereitgestellt werden müssen. Der GST-Bewertung zufolge ist die Unterstützung durch die öffentliche Hand "nach wie vor eine wichtige Voraussetzung für Maßnahmen", um die Anstrengungen zu ergänzen, die die Entwicklungsländer angesichts ihres schrumpfenden fiskalischen Spielraums allein mit inländischen Mitteln unternehmen können.

In den letzten zehn Jahren ist die Zahl der Entwicklungsländer, die sich in einer schweren Verschuldungssituation befinden, auf nunmehr 59 gestiegen; die meisten von ihnen sind Niedrigeinkommensländer und gehören zu den weltweit am stärksten vom Klimawandel bedrohten Ländern. Angesichts der sich verschlechternden und unhaltbaren Verschuldung der Entwicklungsländer bleibt deren Fähigkeit, notwendige Klimainvestitionen zu finanzieren, stark eingeschränkt, vor allem auch solange die Schulden-Klima-Spirale nicht durch einen Schuldenerlass gebremst wird, um eine integrative und gerechte Transformationen der Wirtschafts- und Sozialsysteme zu ermöglichen.

Es ist jedoch noch unklar, ob und inwieweit der GST-Beschluss die fortgesetzte Verpflichtung der Industrieländer hervorheben wird, öffentliche Finanzmittel zur Steigerung der kollektiven globalen Ambitionen bereitzustellen. Ein Entwurf des Beschlusses zeigt, dass in den GST- Empfehlungen jegliche Bezugnahme auf die Finanzierung eingeklammert ist, mit Optionen, die die Bemühungen der Entwicklungsländer zeigen, die Verbindung zwischen der Bereitstellung öffentlicher Finanzmittel und ihren Ambitionen zu betonen, während die Industrieländer versuchen, den Schwerpunkt von ihrer finanziellen Unterstützungsverpflichtung, wie sie in der Klimarahmenkonvention (in Artikel 4) und im Pariser Abkommens (in Artikel 9) festgeschrieben ist, stattdessen auf die Notwendigkeit zu verlagern, alle Finanzströme mit den Zielen des Pariser Abkommens gemäß dessen Artikel 2.1(c) in Einklang bringen zu müssen.

Der Gesamtfinanzierungsbedarf für den Klimaschutz ist gewaltig und geht in die Billionen, und je länger Klimainvestitionen zur Emissionsreduzierung und zur Bewältigung der bereits eingetretenen schwerwiegenden Auswirkungen hinausgezögert werden, desto höher werden die Kosten in der Zukunft sein, insbesondere zur Bewältigung der rasch eskalierenden und zunehmenden Verluste und Schäden. Einigen Schätzungen zufolge werden bis 2030 bis zu 9 Milliarden US-Dollar pro Jahr benötigt, für den Zeitraum 2030 bis 2050 sogar noch mehr. Zum Vergleich: Laut einer Analyse der Climate Policy Initiative (CPI) flossen 2021/2022 rund 1,3 Milliarden US-Dollar bzw. rund 1 Prozent des globalen Bruttoinlandsprodukts (BIP) in die Klimafinanzierung (wobei alle öffentlichen und privaten Klimainvestitionen in Industrie- und Entwicklungsländern sowie die Nord-Süd-Transferströme zur Klimafinanzierung zusammengerechnet wurden), wobei dieser Betrag gegenüber den Vorjahren deutlich gestiegen ist. Etwa 90 Prozent dieser Finanzmittel waren für die Emissionsminderung bestimmt, wobei ein starker Anstieg in den Bereichen erneuerbare Energien und Verkehr zu verzeichnen war. Nur jeweils 5 Prozent entfielen auf die Anpassung an den Klimawandel und auf bereichsübergreifende Maßnahmen, die sowohl Elemente des Emissionsminderung als auch der Anpassung umfassen.

Dies und die ungleiche Verteilung der verfügbaren Klimafinanzierung auf Regionen und Ländergruppen - die Industrieländer stellten 84 Prozent der internationalen Klimafinanzierung bereit, während weniger als drei Prozent an die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDC) gingen - unterstreicht die anhaltende Bedeutung der Bereitstellung öffentlicher Mittel durch Industrieländern an die Entwicklungsländer als Teil der anhaltenden Bemühungen, diese Ungleichgewichte und Ungerechtigkeiten zu beseitigen.

Das 100-Milliarden-Dollar-Ziel – endlich zum Greifen nah?

Im Bereich der Klimafinanzierung ist ein Grund für das Misstrauen der Entwicklungsländer in die Bereitschaft der Industrieländer, ihren Teil des Pariser Abkommens für kollektive Klimaschutzmaßnahmen einzuhalten, das anhaltende Versäumnis der Industrieländer, die versprochenen 100 Milliarden US-Dollar jährlich bis 2020 bereitzustellen, wie es in dem 2009 in Kopenhagen politisch festgelegten und schon damals völlig unzureichenden Ziel vorgesehen war. Nach den neuesten Zahlen der OECD, die gerade veröffentlicht wurden, wurde die Marke zwar noch nicht erreicht, aber 2021 stiegen die Klimafinanzierungsströme aus den Industrieländern in die Entwicklungsländer im Vergleich zum Vorjahr um 7,5 Prozent (oder 6,3 Milliarden US-Dollar) auf 89,6 Milliarden US-Dollar an (siehe Grafik 1).

Die OECD schätzt außerdem, dass nach vorläufigen Daten das Ziel von 100 Milliarden US-Dollar im Jahr 2022 erreicht werden könnte. Für den kanadischen Minister für Umwelt und Klimawandel und die deutsche Sonderbeauftragte für internationale Klimaschutzmaßnahmen, die von der ägyptischen COP27-Präsidentschaft im Juli 2021 beauftragt wurden, einen Plan für die Bereitstellung von Klimafinanzierung zu entwerfen, sind dies gute Nachrichten. In einem offenen Brief weisen sie darauf hin, dass "dieser Betrag die vor zwei Jahren von der OECD veröffentlichten vorausschauenden Szenarien für 2021 übersteigt" und ihre eigenen früheren Schätzungen verbessert.

Grafik 1: Thematische Ausrichtung  der bereitgestellten und mobilisierten Klimafinanzierung im Zeitraum 2016-2021 (in Milliarden US-Dollar)

Die Bilanz ist jedoch eher gemischt und alles andere als ein Grund zum Jubeln. Erstens: Selbst wenn das Ziel im Jahr 2022 erreicht werden sollte, bleibt ein mehrjähriger Rückstand (16,7 Milliarden USD im Jahr 2020 und 10,5 Milliarden USD im Jahr 2021), den die Industrieländer ausgleichen müssten, um die durchschnittlichen 100 Milliarden USD im Zeitraum 2020-2025 zu erreichen, bis ein neues Klimafinanzierungsziel in Kraft tritt, über das derzeit verhandelt wird. Zweitens ist der Anteil der Zuschussfinanzierung zwar auf etwa 30 Prozent gestiegen, aber mit zwei Dritteln wird die überwiegende Mehrheit der öffentlichen Mittel immer noch in Form von Krediten bereitgestellt, was für die meisten Entwicklungsländer zunehmend unhaltbar ist, selbst zu konzessionären Zinssätzen (siehe Graphik 2).

Bedenklich ist schließlich, dass die von den Industrieländern für die ärmsten Länder und Bevölkerungsgruppen bereitgestellten Klimafinanzierungsmittel 2021 im Vergleich zum Vorjahr zurückgegangen sind, was eine Umkehrung des seit 2016 bestehenden Aufwärtstrends bedeutet. Der Anteil der am wenigsten entwickelten Länder an der Klimafinanzierung sank von 25 Prozent im Jahr 2020 auf 20 Prozent, während 2021 trotz des Anstiegs der Gesamtfinanzierung rund 4 Milliarden US- Dollar weniger für die Anpassung bereitgestellt wurden, wodurch der Anteil der Anpassung an der mobilisierten und bereitgestellten öffentlichen Klimafinanzierung auf nur 27 Prozent sank (siehe Grafik 2).

Der größte Teil dieser Finanzmittel wurde weiterhin in Form von Krediten in den wichtigsten Sektoren für Anpassungsmaßnahmen bereitgestellt: 71 Prozent der Klimafinanzierung für Anpassung in der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, 59 Prozent in der Landwirtschaft und 78 Prozent in der Katastrophenvorsorge. Der Rückgang der Anpassungsfinanzierung ist größtenteils darauf zurückzuführen, dass bilaterale Agenturen und multilaterale Entwicklungsbanken (MEB) weniger Geld für die Anpassung bereitstellen, während die Anpassungsfinanzierung durch multilaterale Klimafonds zunimmt, wo die Bereitstellung von Zuschüssen deutlich höher ist.

Grafik 2: Aufteilung der öffentlichen Klimafinanzierung auf verschiedene Finanzinstrumente im Zeitraum 2016-2021 (in Millarden US Dollar)

Rückstand bei der Anpassungsfinanzierung

Die Zahlen der OECD, wonach die Anpassungsfinanzierung im Jahr 2021 nur bei 24,6 Mrd. USD liegt, nach 28,6 Mrd. USD im Jahr 2020, sind entmutigend, da sie zeigen, dass das Versprechen der Industrieländer im Klimapakt von Glasgow, die Anpassungsfinanzierung gegenüber 2019 bis 2025 auf 38 Milliarden USD zu verdoppeln, wohl nicht eingehalten wird. Der Klimafinanzierungschattenbericht 2023 von Oxfam, der eine andere Methodik anwendet, beziffert den zuschussäquivalenten Wert der Anpassungsfinanzierung im Jahr 2020 und damit die klimaspezifische Nettounterstützung für Entwicklungsländer sogar auf nur 10,6 Milliarden US Dollar. Beide Zahlen spiegeln sich in einem Bericht des Ständigen Finanzausschusses (SCF) zur Verdopplung der Anpassungsfinanzierung wider, der auf der COP27 in Auftrag gegeben wurde. Der Bericht betont einige der Herausforderungen bei der Aufschlüsselung der Zahlen zur Klimafinanzierung nach Themen, einschließlich der Extrapolation des Anteils der Anpassungsfinanzierung an bereichsübergreifenden Aktivitäten, deren Volumen im Jahr 2021 weiter gestiegen ist. Anhand der Zahlen für den Zeitraum 2019-2020 hebt der Bericht hervor, dass die MEB den Großteil (83 Prozent) ihrer Anpassungsfinanzierung in Form von Darlehen bereitstellten, während bilaterale Quellen 57 Prozent der Anpassungsfinanzierung in Form von Zuschüssen gewährten. Im Gegensatz dazu wurde fast die gesamte Anpassungsfinanzierung aus multilateralen Klimafonds in Form von Zuschüssen bereitgestellt. Dies verdeutlicht einmal mehr den Unterschied bei der Bereitstellung der wichtigsten öffentlichen Klimafinanzierung durch multilaterale Klimafonds im Rahmen des UNFCCC und des Pariser Abkommens, einschließlich des Grünen Klimafonds (GCF) oder des Anpassungsfonds, und im Einklang mit den Grundprinzipien von Ausgleich und Gerechtigkeit. Im Zeitraum 2019-2020 erhielten die am wenigsten entwickelten Länder (LDC) 38 Prozent der gesamten Anpassungsfinanzierung aus multilateralen Klimafonds, verglichen mit ihrem Anteil von 26 Prozent an der gesamten Klimafinanzierung, und die kleinen Inselentwicklungsstaaten (SIDS) erhielten 21 Prozent, verglichen mit 7 Prozent der gesamten Klimafinanzierung. Im GCF war ihr Anteil sogar noch höher (Grafiken 3 und 4).

Grafik 3: Bedeutung des GCF für die Klimafinanzierung der kleinen Inselentwicklungsstaaten (SIDS)

Grafik 4: Bedeutung des GCF für die Bereitstellung von Klimafinanzierungsmitteln für die am wenigsten entwickelten Länder (LDC)

Von besonderer Bedeutung ist der GCF als größter multilateraler Klimafonds aufgrund seines Zuweisungsrahmens, der eine ausgewogene Finanzierung zwischen Maßnahmen zur Emissionsminderung und Anpassung in zuschussäquivalenten Werten vorsieht und die Hälfte seiner Anpassungsfinanzierung für die am wenigsten entwickelten Länder, die kleinen Inselstaaten und die afrikanischen Länder reserviert. Die im Oktober stattfindende Geberkonferenz im Rahmen der zweiten Auffüllungsverhandlungen des GCF war jedoch nicht sehr erfolgreich, da bisher nur 9,3 Mrd. USD und damit weniger als die 10 Mrd. USD der ersten Auffüllung zusammengekommen sind (wobei Deutschland mit 2 Milliarden Euro die größte Finanzzusage gemacht hat), anstatt der von der Zivilgesellschaft geforderten Verdopplung.

Daher wird der Druck auf den COP28-Vorsitz groß sein, im Rahmen seiner allgemeinen Bemühungen um Fortschritte beim Globalen Anpassungsziel (GGA) mehr Finanzmittel für die Anpassung einzufordern, und auf die Industrieländer, umfangreiche neue Finanzzusagen zu machen, auch für den GCF und insbesondere von Ländern, die dies noch nicht getan haben (darunter vor allem die USA, aber auch die Schweiz, Italien, Schweden und Australien).

Die bereitgestellte Anpassungsfinanzierung - und ihre voraussichtliche Anstiegskurve - bleibt weit hinter dem zurück, was benötigt wird. Laut dem kürzlich veröffentlichten UNEP-Bericht "Adaptation Finance Gap Update 23", der auf dem kalkulierten Anpassungsbedarf basiert, der in 85 NDCs und Nationalen Anpassungsplänen (NAPs) formuliert wurde, beläuft sich der durchschnittliche Anpassungsfinanzierungsbedarf aller Entwicklungsländer für den Zeitraum 2021 bis 2030 auf schätzungsweise 387 Milliarden US-Dollar pro Jahr, wobei der Anpassungsfinanzierungsbedarf für die am wenigsten entwickelten Länder und die SIDS auf 41 Milliarden US-Dollar pro Jahr geschätzt wird.

Da viele Anpassungsmaßnahmen lokal ausgerichtet sein müssen, um den betroffenen Gemeinschaften und Menschen zugute zu kommen, und die Hürden für den Zugang zur Klimaanpassungsfinanzierung für viele der am stärksten gefährdeten Länder nach wie vor hoch sind, muss die Vereinfachung und Verbesserung des Zugangs ein Schwerpunkt der Diskussionen sowohl über das Globale Anpassungsziel als auch die Anpassungsfinanzierung sein. Zur Vereinfacung gehört ein direkter Zugang durch die Übertragung von Finanzierungsentscheidungen auf Gemeinschaften und marginalisierte Gruppen und Einzelpersonen in einer menschenrechtsorientierten und geschlechtergerechten Weise, indem die Grundsätze der lokal geführten Anpassung angewendet werden. Die LDC-Gruppe hat sich zum Ziel gesetzt, bis 2030 70 Prozent der Klimafinanzierung auf die lokale Ebene insbesondre durch einen verstärkten Fokus auf lokal geführte Anpassung zu lenken.

Festlegung eines neuen, bedarfs- und wissenschaftsbasierten Ziels für die Klimafinanzierung

Zwar wird auf der COP28 dazu noch keine endgültige Entscheidung erwartet, doch in Dubai werden die dreijährigen Verhandlungen über die Festlegung eines neuen kollektiven quantifizierten Ziels für die Klimafinanzierung (NCQG), das ab 2025 erreicht werden soll, mit dem Beginn des letzten Verhandlungsjahres von der technischen Phase (bisher wurden sieben von zwölf erwarteten Expertendialogen abgeschlossen) in die hochpolitische Phase der versuchten Einigung auf das Ziel übergehen. Die grundlegenden Unterschiede zwischen den Ländern sind nicht technischer Natur, sondern betreffen den Kern der Klimafinanzierung, die sich an der Gerechtigkeit und der gemeinschaftlichen aber differenzierten Verpflichtung von Industrieländern und Entwicklungsländern (CBDR-RC) orientiert, und ihrer bleibenden Relevanz als Referenzrahmen für die Zeit nach 2025.

In Dubai soll ein hochrangiger Dialog auf Ministerebene Hinweise darauf geben, wie ein Endergebnis im Jahr 2024 aussehen könnte und welche Verhandlungsschritte im verbleibenden Jahr unternommen werden müssen, um das Ziel zu erreichen. Die Entwicklungsländer sind entschlossen, dafür zu sorgen, dass das NCQG die bestehenden quantitativen und qualitativen Mängel des politisch festgelegten 100-Milliarden- Dollar-Ziels behebt, indem sie darauf drängen, dass das neue Ziel auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruht und den Bedürfnissen der Entwicklungsländer gerecht wird.

Vor zwei Jahren hat der SCF in seinem allerersten Bericht zur Bedarfsermittlung einen Finanzierungsbedarf in Milliardenhöhe für die Umsetzung der NDCs der Entwicklungsländer, von denen viele ihre Umsetzungsziele von finanzieller Unterstützung abhängig machen, sowie für die NAPs dargelegt. Und die IPCC-Berichte über Emissionsminderung und Anpassung sowie Verluste und Schäden haben die wissenschaftliche Grundlage des enormen Finanzbedarfs hervorgehoben.

Ein neues Klimafinanzierungsziel muss wesentlich höher sein, die Bereitstellung öffentlicher Mittel als Kernstück sicherstellen und auch Fragen des Umfangs, der Qualität, des Zeitrahmens und der Rechenschaftspflicht sowie des verbesserten Zugangs zur Klimafinanzierung angehen, nicht zuletzt durch die Einbeziehung von Mitteln zur Bewältigung von Verlusten und Schäden als dritte Finanzierungssäule neben Emissionsminderung und Anpassung und idealerweise durch die Festlegung thematischer Teilziele für die öffentliche Finanzierung.

Beobachter der Zivilgesellschaft argumentieren, dass solche Unterziele den Zuschussäquivalenzwert widerspiegeln (Verringerung der Kreditvergabe und der Schulden) und regelmäßig überprüft werden sollten, idealerweise synchron mit der alle fünf Jahre stattfindenden Globalen Bestandsaufnahme. Die Entwicklungsländer sehen die Notwendigkeit, sich in der verbleibenden Verhandlungszeit auf die Quantität des Ziels als Grundlage für die Festlegung seiner Bestandteile zu konzentrieren. In diesem Zusammenhang ist das Fehlen einer einheitlich akzeptierten multilateralen Definition der Klimafinanzierung ein Mangel, den die Entwicklungsländer beheben möchten, während die Industrieländer einen Bottom-up-Ansatz zur Definition der Klimafinanzierung für akzeptabel halten, solange die Parameter transparent offengelegt werden. Auf der COP28 wird der SCF seine fortlaufenden Bemühungen zur Verbesserung der operativen Definition der Klimafinanzierung vorstellen, die von den Ländern eingegangenen Facheingaben berücksichtigen.

Während die Entwicklungsländer in Dubai das Ausmaß des neuen Finanzierungsziels erörtern, werden sie sich auf die Verpflichtung der Industrieländer gemäß Artikel 9 des Pariser Abkommens konzentrieren, bei der Bereitstellung öffentlicher finanzieller Unterstützung die Führung zu übernehmen. Die Industrieländer wollen die NCQG-Diskussion in den breiteren Kontext des Mandats nach Artikel 2.1(c) des Pariser Abkommens stellen und den Kreis derjenigen, die zur Bereitstellung von Klimafinanzierung beitragen, um Entwicklungsländer wie China oder Saudi-Arabien erweitern, die ihrer Meinung nach finanziell dazu in der Lage sind.

Artikel 2.1(c) legt den Schwerpunkt darauf, alle Finanzströme auf den Transformationspfad in Einklang mit niedrigen Treibhausgasemissionen und einer klimaresistenten Entwicklung zu bringen. Eine solche breite Rahmensetzung würde somit die Relevanz (und vermutlich den Umfang) der öffentlichen Finanzbeiträge der Industrieländer für das neue, 2024 festzulegende Klimafinanzierungsziel minimieren, während er auf den Privatsektor verweist, der die benötigten Milliarden bereitstellen soll, sowie auf die Bedeutung von Regulierungsansätzen, grünen Taxonomien und förderlichen Rahmenbedingungen.

Artikel 2.1(c) und Artikel 9 und ihre Komplementarität

Das Verhältnis zwischen Artikel 2.1(c) und Artikel 9, die beide für die Diskussion über die Finanzierung der Umsetzung des Pariser Abkommens von zentraler Bedeutung sind, und die Frage, welcher Artikel als Ergänzung zu welchem angesehen werden kann, steht im Mittelpunkt der Diskussionen über das neue Klimafinanzierungsziel ab 2025 (NCQG). Bereits für die COP27 hatten die Industrieländer auf einen Tagesordnungspunkt zu Artikel 2.1 (c) gedrängt. Dies scheiterte, was zu einem wahrscheinlichen erneuten Versuch für COP28 führen dürfte. Stattdessen wurde in Sharm El-Sheikh lediglich ein einjähriges Arbeitsprogramm zur Vereinbarkeit aller Finanzströme mit dem Pariser Abkommen verabschiedet. Es wird erwartet, dass die COP28 diese Arbeit weiter ausbauen und formalisieren wird.

Ein vom SCF in Auftrag gegebener Bericht, der auf der COP28 vorgelegt werden soll, hebt die grundlegenden Unterschiede zwischen Entwicklungs- und Industrieländern in Bezug auf die Umsetzung von Artikel 2.1 (c) hervor und stellt fest, dass es nicht einmal ein gemeinsames Verständnis über den Umfang des in diesem Artikel gestellten Mandats gibt. Die Industrieländer argumentieren, dass sich jeder Diskurs über die Klimafinanzierung auf die Mobilisierung des Privatsektors konzentrieren muss, um die für die Bekämpfung des Klimawandels erforderlichen Finanzmittel in großem Umfang zu erhalten, und verweisen auf die Rolle nationaler und internationaler Regulierungsbemühungen bei der Verlagerung von Finanzströmen weg von klimaschädlichen Investitionen (einschließlich der Beendigung von Subventionen für fossile Brennstoffe). Sie sind der Ansicht, dass die Finanzströme im Rahmen von Artikel 9, der sich auf die Bereitstellung und Mobilisierung finanzieller Unterstützung für Entwicklungsländer bezieht, nur ein Bestandteil einer viel breiter angelegten finanziellen Umschichtung sein können.

Die Entwicklungsländer stehen diesen Bemühungen skeptisch gegenüber, da sie befürchten, dass sie die Verpflichtungen der Industrieländer gemäß Artikel 9 ersetzen oder abschwächen könnten. Sie sind der Ansicht, dass umfassendere Finanzströme von den Klimafinanzierungsleistungen der Industrieländer an die Entwicklungsländer getrennt sind und diese ergänzen müssen, zumal privatwirtschaftliche Akteure und viele Initiativen zur Umschichtung von Finanzströmen im Rahmen des Klimarahmenkonvention und des Pariser Abkommens nicht rechenschaftspflichtig sind, die Vertragsparteien hingegen schon. Sie betonen, dass die gemeinsame, aber differenzierte Verantwortung von Industrie- und Entwicklungsländern für alle Arten von Finanzströmen gilt, und argumentieren, dass Industrie- und Entwicklungsländer aufgrund ihrer unterschiedlichen sozioökonomischen Gegebenheiten und Herausforderungen unterschiedliche Verpflichtungen und Fristen für den Umgang mit emissionsintensiven, auch fossilen, Aktivitäten und Investitionen haben sollten.

Die Bemühungen der Industrieländer um grüne Taxonomien und Vorschriften, einschließlich der Kohlenstoffgrenzausgleichsmechanismen (CBAM) der EU, werden als Gefährdung des Rechts der Entwicklungsländer auf eine auf die nationalen und lokalen Bedürfnisse zugeschnittene Entwicklung angesehen.

Absicherung der Klimafinanzierung im Rahmen des UNFCCC

Im Rahmen der Konvention und des Pariser Abkommens gibt es keinen Durchsetzungs- oder Rechenschaftsmechanismus, der Finanzakteure und Initiativen außerhalb des UNFCCC-Klimaprozesses dazu zwingt, die Kohärenz und Kompatibilität mit den Klimazielen und den ihnen zugrundeliegenden Prinzipien durchzusetzen. Dies zeigt sich in der laufenden Debatte um die Rolle von Artikel 2.1(c) und wird auch bei den Bemühungen deutlich, Empfehlungen für neue Finanzierungsvereinbarungen zur Bewältigung von Verlusten und Schäden zu erarbeiten.

Umgekehrt sind die UNFCCC-Prozesse zwar nicht in der Lage, diese Akteure zu beeinflussen, aber diese prägen dennoch die Art und Weise, wie der Diskurs über die Klimafinanzierung im Klimaregime geführt wird. Im Jahr 2023 gab es viele laufende Prozesse, die für die Zukunft der Klimafinanzierung im Rahmen der Konvention und des Pariser Abkommens von Bedeutung sind, vor allem die Diskurse über die Reform der multilateralen Entwicklungsbanken und die Ausweitung ihre Unterstützung für klimarelevante Finanzierungen, die konkreten Vorschläge der Bridgetown-Initiative, der Prozess der Evolution Roadmap der Weltbank und der von der französischen Regierung veranstaltete Gipfel für einen neuen globalen Finanzierungspakt. Der gezielte Fokus auf den weiteren Ausbau der Rolle der multilateralen Entwicklungsbanken in der Klimafinanzierung sowie die Schaffung zusätzlicher Initiativen und separater Treuhandfonds (wie z.B. der Global Shield) wird zumindest teilweise von der Vorliebe der Industrieländer angetrieben, sich in Diskursen und Foren zur Klimafinanzierung zu engagieren, in denen sie eine Vorrangstellung einnehmen (z.B. durch die Stimmrechte auf der Basis von Finanzanteilen in der Governance in den multilateralen Entwicklungsbanken oder in plurilateralen Bemühungen wie den Just Energy Transition Partnerships).

Da die Bedeutung solcher Akteure und Initiativen außerhalb der UNFCCC wächst, deren Klimafinanzierung nicht mit den Kernprinzipien der Gerechtigkeit und der CBDR-RC im Rahmen des Klimaregimes übereinstimmt, ist es wichtig, zumindest die Relevanz der öffentlichen Klimafinanzierung durch die multilateralen Klimafonds der UNFCCC zu wahren und idealerweise einen konzertierten Vorstoß zu deren Ausweitung zu unternehmen.

Der COP28 Klimagipfel bietet eine wichtige Gelegenheit, in diesem Bemühen wieder Boden gut zu machen. Dies wird davon abhängen, dass in Dubai mehrere wichtige Entscheidungen getroffen werden, um den neuen Fonds zur Bewältigung von Verlusten und Schäden schnellstmöglich voll einsatzfähig zu machen, die globale Bestandsaufnahme mit zukunftsweisenden Mandaten zur Aufstockung der Klimafinanzierung als Voraussetzung für eine ehrgeizigere Umsetzung des Pariser Abkommens abzuschließen und Fortschritte in Richtung eines wesentlich höheren neuen Klimafinanzierungsziels aufzuzeigen, das auf der COP29 im nächsten Jahr festgelegt werden soll.

Letzlich braucht ein Erfolg bei der COP28 aber auch bedeutende Finanzzusagen zur Unterstützung der laufenden zweiten Auffüllung des GCF sowie zur Ankurbelung der Anfangskapitalisierung des neuen Loss & Damage Fund.

Dieser Artikel erschien zuerst hier: www.boell.de